Le principe de précaution : une passion française

06/10/2016
Auteurs : William Dab
Publication REE REE 2016-4
OAI : oai:www.see.asso.fr:1301:2016-4:17367

Résumé

Le principe de précaution : une passion française

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REE N°4/2016 143 LIBRES PROPOS Pr William Dab Chaire d’Hygiène et sécurité, Cnam S ocrate, comment vas-tu t’y prendre pour chercher une chose dont tu ne sais absolu- ment pas ce qu’elle est ? Quel point particu- lier entre tant d’inconnus proposeras-tu à ta recherche ? Et à supposer que tu tombes par hasard sur le bon à quoi le reconnaîtras-tu puisque tu ne le connais pas ? [Platon, Ménon]. Je plaide coupable : en 2005, alors que j’exerçais les fonctions de directeur général de la santé, j’ai eu à prendre position sur le projet de Charte de l’Environne- ment aujourd’hui adossée à la Constitution. L’article 5 de cette Charte stipule : « Lorsque la réalisation d’un dom- mage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et ir- réversible l’environnement, les autorités publiques veil- lent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage ». J’ai soutenu cette rédaction et je ne le regrette pas. Notre pays a plus souffert d’un déficit de précaution que de ses excès. Pour dire le vrai, cette formulation qui était le fruit d’un laborieux compromis politique sans lequel elle n’aurait pas pu être adoptée, ne m’apparaissait pas idéale pour trois raisons. La première est qu’à y regarder de près, ce principe n’est pas réellement défini. La deuxième est que le texte parle de mesures « proportionnées » alors même que l’idée de précaution concerne l’action sous incertitude, d’où la question évidente : proportionnée à quoi ? Et la troisième raison est que les modalités d’ap- plication de ce principe ne sont pas définies. Cependant, deux arguments ont prévalu dans ma prise de position. Le premier est que le principe s’adres- se aux autorités publiques. C’est un principe de politique publique, alors même que les grandes crises de sécu- rité sanitaire des 30 dernières années montraient que le ministère de la santé n’était doté ni d’une doctrine claire d’action ni de moyens suffisants pour prendre à temps les décisions permettant de limiter les risques sanitaires. Mais contrairement à ce que l’on lit ici ou là, ce principe ne change pas directement les responsabilités civiles et pénales des acteurs économiques et des entreprises. Le deuxième argument décisif est qu’en situation d’incerti- tude, la Charte de l’environnement prescrit d’évaluer les risques. Non seulement, il ne s’agit donc pas comme l’af- firment certains d’un principe antiscientifique, mais c’est au contraire un appel à la science pour réduire le plus possible l’incertitude sur l’existence ou la gravité des ris- ques. Sachant qu’effectivement, si on exige d’avoir toutes les preuves disponibles avant d’agir, nous pouvons mettre en péril l’existence même de la vie sur Terre. Au demeurant, la nécessité d’agir avant qu’il ne soit trop tard n’est pas une nouveauté et elle existe dans de nombreux textes internationaux depuis le principe 15 de la Déclaration de Rio en 1992, suivi du traité d’Amster- dam (article 174) de l’Union européenne. Mais en France, la question a pris une ampleur particulière à la suite du triple choc qu’ont été la transmission transfusionnelle du sida, Tchernobyl et la vache folle. C’est-à-dire trois affaires de sécurité sanitaire dans lesquelles il y a eu au départ une dénégation du risque et par conséquent, dans un mouvement de balancier dont notre pays est coutumier, cette situation a créé un excès d’alarmisme. Convoquer un principe sans le définir précisément et sans que son application opérationnelle ne soit pré- cisée, s’apparente plus à une pétition de principe, voire à une illusion politique, plutôt qu’à une réelle volonté de protéger la santé et l’environnement. La France ex- celle dans la rédaction de principes comme si leur seul énoncé suffisait à changer la réalité. Et inévitablement, puisque l’on reste dans l’abstrait et dans le théorique, les passions se déchaînent. On ne réfléchit pas à la manière d’appliquer ce principe le plus intelligemment possible. On est pour, on est contre et on s’invective dans un affrontement binaire qui laisse l’opinion incrédule ce qui accroît sa méfiance dans le fait que lorsque la protection de la santé met en cause des intérêts économiques, Le principe de précaution : une passion française 144 REE N°4/2016 LIBRES PROPOS celle-ci sera sacrifiée. Or, l’objectif du président Chirac était de favoriser le retour de la confiance en matière de sécurité sanitaire et de ce point de vue, c’est un échec. Il faut donc reconnaître que le principe de précau- tion crée actuellement une incertitude juridique sans que cela corresponde à des bénéfices tangibles pour la population. Certaines associations écologistes en font un usage radical qui prône la suspension ou l’arrêt d’une activité en cas de doute, définition éloignée d’un prin- cipe d’action publique, cadre unique auquel le principe de précaution est destiné. Pour elles, le principe de pré- caution est un principe d’interdiction. Les entrepreneurs, eux, considèrent que la précaution freine l’innovation indispensable à la santé de l’économie et réclament son abolition en le diabolisant sans même réaliser que la mise sur le marché d’une activité ou d’un produit dont les risques sont mal cernés n’est pas dans leur intérêt. La mauvaise gestion des incertitudes relatives aux OGM par les grands groupes qui les produisent a sa part de responsabilité dans cette situation de blocage. Il est clair qu’un principe aussi vague ne peut que don- ner lieu à des interprétations divergentes et au total, à pro- duire plus de tensions que de solutions. Dans le livre que j’ai écrit avec une sociologue, Danielle Salomon (Agir face aux risques. PUF, 2013), je donne de nombreux exemples qui permettent de comprendre qu’il ne suffit pas de scan- der le principe de précaution pour croire que les risques sanitaires seront maîtrisés au mieux des connaissances et des moyens disponibles. De même est-il inacceptable d’affirmer que la précaution nous ruine. Ces exemples permettent de comprendre que le cœur du problème est qu’il existe des visions différentes du risque. C’est cela qu’il faut commencer à clarifier. Le risque traduit une opportunité éventuellement as- sociée à des conséquences que l’on souhaite minimiser sur un plan sanitaire et pour lesquelles existent des possi- bilités d’action. Mais comment cette éventualité qui incite à l’action est-elle construite : est-ce une hypothèse, la reconnaissance d’un doute, ou bien découle-t-elle d’une connaissance établie démontrant un lien entre un état de l’environnement et un état de santé ? C’est cette distinc- tion qui permet de séparer les situations de précaution des situations de prévention. Mais au-delà des questions sémantiques, il y a des conceptions différentes de ce qui « motive l’action » pour reprendre la célèbre définition du risque donnée par Ulrich Beck. Car, ce qui fait véritable- ment débat, c’est que pour les uns, il y a risque quand le danger est démontré alors que pour les autres, la seule éventualité d’une atteinte à la santé ou à la qualité de l’environnement suffit pour définir le risque. Dès lors, comment trouver collectivement la voie d’une précaution démocratique conciliant l’innovation et la protection. Peu de personnes revendiquent un risque nul, mais beaucoup demandent que les risques soient réfléchis, débattus et pris en charge. Il est temps de se réconcilier avec la précaution. Et c’est possible. Avec le recul, la façon dont a été gé- rée l’hypothèse que les champs électromagnétiques de basse fréquence soient cancérigènes fournit des pistes pour opérationnaliser le principe de précaution. J’ai eu à connaître ce dossier alors que j’étais chercheur dans le service des études médicales d’EDF-GDF. Dans les années 80, plusieurs études épidémiologiques avaient observé une relation entre l’exposition aux champs élec- tromagnétiques générés par la production, le transport et l’usage de l’électricité et le risque de cancers chez les adultes et les enfants. Aucune équipe n’a conclu à la causalité de cette relation, cependant plusieurs études l’ont observée. Bien que les lignes à haute tension ne soient pas la seule source d’exposition, c’est la plus vi- sible. Au nom du principe de précaution, fallait-il évacuer les centaines de milliers de personnes vivant à proximité d’une ligne ? Pour éviter de se laisser enfermer dans une solution de type tout ou rien, on peut résumer l’attitude qui a été adoptée par les pouvoirs publics avec la colla- boration d’EDF en quatre points. Le premier était de se doter d’un dispositif de veille d’une part, pour recenser les études épidémiologiques et toxicologiques disponibles, les soumettre à une ex- pertise contradictoire. Il s’agissait aussi de soutenir des registres de cancers afin de savoir si les cancers suspec- tés, notamment les leucémies chez l’enfant, étaient de nature épidémique. Le deuxième était de contribuer à la production des connaissances. Un important programme d’études épidémiologiques et toxicologiques a été lancé, en particulier une vaste étude épidémiologique réalisée REE N°4/2016 145 LIBRES PROPOS conjointement en France, au Québec et en Ontario chez les travailleurs de l’électricité. Le troisième point était d’accepter un dialogue avec les parties prenantes pour permettre un débat ouvert en mettant sur la table les arguments pour et contre l’existence d’une relation causale. Il faut reconnaître la légitimité du débat sur les critères de choix relatifs aux risques. Vouloir s’en affranchir produit souvent un blocage social. Et le dernier point élaboré dans un cadre international était de proposer un dispositif de valeur limite d’exposi- tion provisoire et révisable. Aujourd’hui, si la relation épidé- miologique n’a pas fait ses preuves chez l’adulte, il reste un doute chez l’enfant. L’OMS a ainsi classé cette exposition comme étant un cancéri- gène « possible » (groupe 2B du centre international de recherche sur le cancer). Malgré cette incertitude per- sistante, le débat et l’inquiétude restent bien moins vifs qu’il y a 15 ans. Cela montre qu’il est possible de ne pas se laisser enfermer dans de fausses solutions et de trouver un moyen terme entre un alarmisme excessif et un négationnisme absolu. Le point crucial dans les situa- tions d’incertitude est celui de la confiance. Pour conclure, on peut se demander si le problème de la précaution n’est pas qu’on a voulu en faire un principe sans s’attacher à son opérationnalisation. Et si on parlait plutôt d’une procédure plutôt que d’un principe ? Une procédure scientifique prenant en compte les craintes de la population qui appel- lerait à prendre des mesures dans la double acception de cette expres- sion : mesurer et agir. William Dab est médecin, épi- démiologiste et spécialiste qualifié en santé publique. Il a été directeur général de la santé (2002-2005), membre du comité exécutif de l’OMS et président du comité européen environnement et santé pour la ré- gion Europe de l’OMS. Titulaire de la chaire Hygiène et Sécurité du Cnam, il dirige la chaire Entreprises et Santé créée en partenariat avec Malakoff Médéric et le laboratoire Modélisa- tion, Épidémiologie et Surveillance des Risques Sanitaires (MESuRS). Il a publié Santé et Environnement (Que sais-je n° 3771, 2012), Santé et travail (Arnaud Franel, 2015) et Agir face aux risques (PUF, 2013)