Le développement de l’hydroélectricité en Afrique subsaharienne

06/05/2016
OAI : oai:www.see.asso.fr:1301:2016-2:16496
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Le développement de l’hydroélectricité en Afrique subsaharienne

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44 REE N°2/2016 L’AFRIQUE ET L’ÉLECTRICITÉDOSSIER 1 L’Afrique est le continent qui présente les taux de croissance de la population les plus élevés de toutes les régions du monde. Sa population devrait atteindre 1,8 milliards d'habitants en 2040. Les estimations montrent que d’ici à cette date, la demande alimentaire du conti- nent va doubler, la demande en énergie quadrupler et la demande en eau quin- tupler. Des besoins en énergie considérables Aujourd’hui en Afrique subsaharienne, seulement 35 % de la population ont ac- cès à l’électricité, contre 96 % en Asie de l’Est-Pacifique et 78 % en Asie du Sud. Globalement, 589 millions de per- sonnes en Afrique sub-saharienne et 10 millions de PME vivent sans accès à l’électricité, ce qui a un effet paraly- sant sur les efforts visant à dévelop- per les économies et à améliorer les moyens de subsistance de la popu- lation. Les pays africains ont un be- soin urgent de nouvelles sources de production. Pourtant, au cours de la dernière décennie, le taux d’accès à l’électricité a augmenté de moins de 1 % par an. Les investissements actuels dans le secteur de l’énergie en Afrique subsaharienne sont de 9 à 10 milliards de dollars alors qu’une étude récente de Mckinsey (Powering Africa, février 2015) a montré que les investissements dans le secteur de l’électricité en Afrique devraient atteindre jusqu’à 40 à 50 mil- liards USD par an pour permettre un accès universel d’ici à 2030. L’Afrique dispose de ressources hy- driques considérables mais elles sont distribuées de manière inégale sur le continent. La plupart des cours d’eau franchissent une ou plusieurs frontières nationales. Soixante-trois bassins ver- sants internationaux concentrent 90 % des ressources hydriques de l’Afrique. Cela souligne le besoin essentiel de coopération régionale et de planifica- tion, qui doit amener les gouverne- ments africains et les principales parties prenantes à la table de discussion afin que les solutions de développement reflètent les besoins de la population de chaque pays, y compris les plus pauvres, et puissent ainsi augmenter le taux d’accès. Ceci est d’autant plus né- cessaire que le changement climatique va aggraver cette situation en augmen- tant les incertitudes sur la ressource en eau et l’approvisionnement en énergie, et accroître la fréquence des événe- ments hydrométéorologiques extrêmes avec leur lot de conséquences néfastes (sécheresses, inondations…). Le développement de l’hydroélectri- cité dans le cadre de plans de gestion des bassins des grands fleuves devrait aider les pays à optimiser les coûts de production grâce au recours à une source d’énergie locale ou régionale, peu coûteuse et respectueuse de l’envi- ronnement, et à développer les autres usages de l’eau pour le bénéfice des populations. Un paysage changeant Entre 1992 et 2002, en raison des dé- bats grandissants sur le développement des grands barrages, des initiatives in- ternationales, telles que la Commission mondiale sur les barrages, ont conduit les gouvernements, la communauté des financiers et les promoteurs publics et privés à considérer le développement de l’hydroélectricité comme potentiel- lement nocif pour l’environnement et Le développement de l’hydroélectricité en Afrique subsaharienne Par Frédéric Louis Coordinateur Métier Hydraulique - EDF Direction Internationale Only 35 % of the population in Sub Saharan Africa has today access to electricity, compared with 96 % and 78 % in East Asia Pacific and South Asia, respectively. Overall, 589 million people in Sub-Saharan Africa live without access to electricity. Hydropower is one of Sub-Saharan Africa's most important and largely undeveloped energy resources. It repre- sents the nexus of two of the continent's greatest needs: energy and water. The hydropower development program in sub-Saharan Africa is very ambitious and requires huge investments and long-term sustainable innovative approaches. The needs are such that all funding sources are needed: mul- tilateral, bilateral and private. It is important that each actor brings what he does best to reduce risk, reduce costs and speed up development. Besides the extensive Chinese bilateral contribution to the financing of hydro in Sub- Saharan Africa, the private sector in now also showing signs of a growing interest. But beyond the development of new projects, it is also necessary to ensure the sustainability of facilities and implement sustainable policies for the operation and maintenance of the facilities and the training of personnel to ensure the safe operation on the long term. ABSTRACT REE N°2/2016 45 Le développement de l’hydroélectricité en Afrique subsaharienne les communautés affectées. On a pu observer un retrait des grands bailleurs de fonds internationaux et une baisse significative des investissements dans l’hydroélectricité Ceci a conduit en pra- tique à virtuellement réduire tout nouvel engagement dans ce type de projet. Le discours politique sur l’hydroélec- tricité a changé au cours de la dernière décennie, grâce en particulier à l’élargis- sement du débat sur l’environnement à des questions environnementales plus globales telles que le changement cli- matique et la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les avantages du développement d’une hydroélectricité durable et responsable sont maintenant plus largement appréciés, et en consé- quence, on a pu assister au redémarrage de cette filière dans plusieurs régions du monde. C’est aujourd’hui la première source d’énergie renouvelable, qui fournit environ 16 % de l’électricité totale pro- duite et 85 % de l’électricité renouvelable mondiale. La plupart des projets hydroé- lectriques qui ont été construits dans le monde sont aujourd’hui des investisse- ments « sans regret » qui offrent souvent des avantages au-delà des prévisions. Mais le paysage du financement des projets a lui aussi changé. Le développe- ment de l’hydroélectricité en Afrique a historiquement été largement entrepris par le secteur public (compagnies d’état, ministères) avec le soutien des bailleurs de fonds multilatéraux traditionnels (Banque mondiale, Banque africaine de développement, Banque européenne d’investissement, banques de dévelop- pement sous-régionales...) et d’aides bilatérales (France, Allemagne, Pays Bas, Norvège, Royaume Uni, Etats-Unis…). La décennie passée a vu l’arrivée de nou- veaux acteurs « non traditionnels », parti- culièrement en Afrique, en tête desquels les Chinois et dans une moindre mesure, les Indiens, les Brésiliens et les Russes. Cependant les investissements dans le secteur de l’hydroélectricité en Afrique subsaharienne restent encore largement insuffisants par rapport aux besoins (3,6 milliards USD par an en moyenne seulement sur la dernière décennie). La figure 1 montre la relative stagnation des investissements en Afrique subsaha- rienne en comparaison avec les autres continents. Un potentiel important, connu mais encore peu développé Le potentiel techniquement réali- sable de l’Afrique subsaharienne est estimé à 280 GW dont seulement 8 % ont été construits à ce jour. Figure 1 : Evolution de la production hydroélectrique par continent sur la période 1971-2009. Source : Irena hydropower cost analysis (2011). Figure 2 : Carte des ressources énergétiques en Afrique. Source: Banque mondiale, IBRD 40845 (avril 2014). 46 REE N°2/2016 L’AFRIQUE ET L’ÉLECTRICITÉDOSSIER 1 Le potentiel hydroélectrique de l’Afrique a été évalué et longuement étudié depuis plusieurs décennies et il est généralement bien identifié. De nombreux atlas existent qui recensent les projets toutes tailles confondues, de la mini à la grande hydraulique. Toutefois, nombre d’études existantes sont aujourd’hui dépassées car elles sont anciennes et basées sur des don- nées topographiques de précision limi- tée, des reconnaissances géologiques sommaires et des données hydrolo- giques obsolètes. Dans beaucoup de cas, les études préliminaires ont été mises à jour plusieurs fois, mais sans réelle valeur ajoutée. Il y a un véritable besoin de prioriser les projets et de mettre à jour les études en utilisant des données de terrain récentes et fiables. Les bailleurs institutionnels sont de retour dans l’hydroélectricité Pour préserver leurs intérêts de long terme, il est souhaitable que les états gardent la maîtrise de la définition des options de développement sur leur ter- ritoire. Pour ce faire, il est nécessaire de recourir aux fonds publics pour financer les études préparatoires et les mesures d’atténuation des impacts sociaux et en- vironnementaux (acquisition des terrains et réinstallation des populations dépla- cées par exemple). Mais aujourd’hui en- core, ces fonds publics sont également utilisés pour financer la construction de la quasi-totalité des projets hydroélec- triques développés en Afrique. Certains pays ont développé une po- litique très agressive en finançant en to- talité une partie de leur développement sur leurs fonds propres, comme l’Angola (3 milliards de dollars USD ; 21 %) avec les projets de Lauca (2 070 MW) et Cambambe (700 MW) ou l’Ethiopie (7,3 milliards USD ; 52 %) avec Grand Renaissance (5 800 MW). Une étude récente de la Banque mondiale présentée lors de la conférence Hydro 2015 a montré que, au cours de la dernière décennie, les institutions de financement multilatérales n’ont fourni que 10 % du financement total des projets hydroélectriques en Afrique subsaharienne. Leurs financements se concentrent généralement sur des projets complexes et/ou transfrontaliers, où le pouvoir de concertation et de conciliation de ces institutions est souvent nécessaire et très utile. Il en résulte des projets bien préparés et bien organisés, qui prennent en compte les objectifs de dévelop- pement à long terme et préservent les intérêts économiques des pays hôtes et dont les phases d’exploitation et de main- tenance sont correctement anticipées et préparées. Mais les procédures exigées par ces institutions sont souvent considé- rées comme rigides, exigeantes et lentes par les pays bénéficiaires. Les instruments financiers des banques multilatérales sont en revanche particulièrement bienvenus et appré- ciés pour réduire les risques de projets complexes (risques politiques des pays, risques de sécurité, risques de contre- partie, risque de retard de paiement...). Les financements bilatéraux ont un fonctionnement comparable aux mul- tilatéraux en termes de dynamique. Dans certains cas, les projets sont pro- mus par les fournisseurs qui souhaitent bénéficier de financements liés. Dans d’autres, ils cofinancent des projets où l’on retrouve les bailleurs multilatéraux. Le montant élevé des financements nécessaires à la réalisation de grands projets impose souvent de faire appel à plusieurs institutions de financement. La coordination de multiples bailleurs de fonds, chacun avec ses propres conditions de prêt, introduit une lour- deur qui ne doit pas être sous-estimée. On considère en général qu’au-delà de quatre bailleurs institutionnels sur un même projet, la coordination devient trop lourde et peut retarder le proces- sus. Pour cette raison, les états ont eu tendance à se tourner vers les finance- ments chinois, réputés plus souples. Une présence forte des financements chinois La China Exim Bank est aujourd’hui de loin la principale source de financement pour les grands projets hydroélectriques en Afrique subsaharienne avec plus de 30 % du financement total. Ce niveau de financement ne devrait pas s’infléchir de manière significative à court ou moyen Figure 3 : Le barrage de Lom Pangar au Cameroun, cofinancé par le gouvernement du Cameroun, la Banque mondiale, la Banque européenne d’investissement et l’Agence française de développement. REE N°2/2016 47 Le développement de l’hydroélectricité en Afrique subsaharienne terme. La China Exim Bank intervient en général seule, sans partenaires financiers autres que le gouvernement du pays hôte qui doit fournir une part du finan- cement, souvent 15 %, sur ses propres ressources. Les financements chinois se focalisent principalement sur des pro- jets neufs, concentrés sur un seul pays, et dont les impacts environnementaux et sociaux sont limités: Bui au Ghana, Kaleta en Guinée (figure 4) ou Memvele au Cameroun. Les projets financés par la China Exim Bank sont en général identifiés et promus par des entrepreneurs chinois qui, jusqu’à aujourd’hui, n’ont eu au- cune intention de devenir concession- naires, il s’agit donc de projets publics qui restent dans le giron de l’Etat. Les entrepreneurs chinois sont en général peu concernés par les questions de mise en service, d’exploitation et de maintenance. Le gouvernement hôte se retrouve souvent laissé face à des responsabilités d’exploitation et de maintenance pour lesquelles il n’a pas été bien préparé. En dépit de la prédominance du financement de la China Exim Bank, le marché de l’hydroélectricité en Afrique sub-saharienne est si grand qu’il existe de nombreuses opportunités pour les autres acteurs. Une trop faible implication du secteur privé L’un des principaux enseignements de l’étude de la Banque mondiale est toutefois la confirmation de la faible ap- pétence des investisseurs privés pour le développement de l’hydroélectricité en Afrique subsaharienne, alors qu’ils sont actifs sur d’autres continents, en Europe, en Asie, en Amérique du Nord ou en Amérique Latine. Le profil risque-ré- compense des projets hydroélectriques en Afrique sub-saharienne est généra- lement perçu comme défavorable par le secteur privé : faiblesse des institu- tions, cadre réglementaire peu propice, tissu industriel local peu développé, manque d’infrastructures. Mais la raison principale est certainement le manque d’acheteurs solvables en mesure de conclure des accords d’achat d’électricité à long terme. Les compagnies d’électri- cité qui constitueraient des acheteurs lo- giques et légitimes de l’énergie produite sont en général peu solvables et ne présentent pas de garanties suffisantes pour les banques commerciales. Les acheteurs industriels (miniers) ont sou- vent des stratégies fluctuantes en fonc- tion des cours des matières premières et ont des difficultés à s’engager sur le long terme, ce qui est pourtant néces- saire pour les développeurs de projets hydroélectriques. À ce jour, Bujagali sur le Nil en Ouganda (252 MW) est le seul projet privé neuf de grande puissance à avoir été construit et mis en service en Afrique subsaharienne (figure 5). Au terme d’une phase de développement et de construction de près de 15 ans, le projet de Bujagali a finalement été mis en service en 2012. Le changement de développeur à mi-parcours, la com- plexité de la structure de financement du projet avec ses multiples sources de Figure 4 : Le projet de Kaleta en Guinée. Figure 5 : Le projet de Bujagali en Ouganda. 48 REE N°2/2016 L’AFRIQUE ET L’ÉLECTRICITÉDOSSIER 1 financements publics et privés et des exigences qui se chevauchaient, et enfin le coût final du projet bien supérieur au coût initialement envisagé font que ce projet peut difficilement être considéré comme une référence. Des critiques commencent à s’élever sur la compétitivité du contrat d’achat d’énergie de Bujagali étant donné le prix élevé de l’électricité produite en com- paraison de celle des projets publics en cours de construction (Isimba et Karuma, financés par la Chine). Depuis la clôture financière de Bujagali en 2007, aucun projet hydroé- lectrique privé d’envergure n’a atteint ce stade en Afrique, et il n’y a pas de projet hydroélectrique public-privé ou privé en cours de construction à ce jour. Les seuls projets privés qui ont vu le jour sont des projets d’extension ou de réhabilitation de centrales exis- tantes (figure 6). Mais il y a cependant des signes encourageants d’intérêt du secteur privé pour les nouveaux pro- jets hydroélectriques développés sous la forme de partenariats publics-privés ou privés (Nachtigal au Cameroun, Ruzizi 3 entre la RDC et le Rwanda, Inga 3 en RDC). Des modes de financement à réinventer Le délai pour atteindre la clôture financière pour les projets hydroélec- triques est un problème, quels que soient les modèles de financement. Étant donné le profil d’investissement fortement capitalistique des projets hydroélectriques, il n’est pas surpre- nant que les financements privés dans l’hydroélectricité aient pris du retard par rapport aux investissements dans la production thermique. La durée de vie économique normale d’un projet hydroélectrique est beaucoup plus longue que celle d’une centrale ther- mique : la durée de vie technique du génie civil peut facilement dépasser 80 ans et l’équipement électromécanique peut fonctionner 30 à 40 ans avant les premières grosses réhabilitations. Alors que les centrales thermiques sont stan- dardisées et présentent peu de risques de surprises, les centrales hydroé- lectriques sont spécifiques au site et présentent des risques géologiques et hydrologiques qui doivent être correc- tement évalués puis partagés entre les promoteurs privés, les constructeurs et les gouvernements. Le secteur privé a souvent du mal à supporter le niveau de risque associé et exige pour cela des taux de retour sur investissement qui peuvent pénaliser la compétitivité du kWh produit. Le parte- nariat public privé, où le public prépare et « dé-risque » le projet avec le concours des bailleurs multilatéraux, peut être de nature à rassurer les investisseurs privés et les banques commerciales et amélio- rer l’attractivité des projets. L’importance d’une bonne préparation des projets… Alors que beaucoup de progrès ont été faits sur la durabilité environnemen- tale et sociale, les progrès sur la viabilité financière à long terme sont plus miti- gés. Comment assurer la durabilité phy- sique des actifs? La durabilité physique des actifs dé- pend bien sûr en premier lieu de la quali- té de la conception et de la construction. Une réalisation de qualité n’est possible qu’à condition que le projet ait été bien conçu et préparé. Les sociétés publiques sont souvent sous une énorme pression politique pour démarrer la construction des nouveaux projets au plus tôt et ont tendance à réduire la phase de concep- tion. Les développeurs privés cherchent également à maîtriser leurs coûts de développement et les montants finan- ciers engagés à risque dans les phases amont de développement des projets. Bien que la qualité technique de la construction de la nouvelle génération de projets hydroélectriques soit géné- ralement bonne, on observe quelques exceptions qui résultent d’un manque de préparation et de supervision. Les consé- quences peuvent être graves en termes de surcoûts et de retards dans la mise en service des projets et nuire à l’image de l’hydroélectricité. Le recours quasi généralisé aux contrats de construction clés en mains (EPC) a considérablement amélioré la visibilité des gouvernements et des promoteurs sur les coûts et les dé- Figure 6 : Groupes de la centrale d’Inga 2 en République démocratique du Congo en cours de réhabilitation. REE N°2/2016 49 Le développement de l’hydroélectricité en Afrique subsaharienne lais de réalisation. Toutefois, les contrats EPC ne doivent pas être considérés comme une boite noire. Ils nécessitent toujours une bonne préparation, une surveillance et un contrôle permanents. Comme beaucoup d’ingénieurs des services publics et des ministères ayant acquis une expérience de réalisation de projets hydroélectriques, ont pris leur re- traite au cours des dernières années, les gouvernements manquent souvent de ressources pour superviser la construc- tion et capitaliser l’expérience d’une manière efficace. Il est donc nécessaire de recourir à des prestations d’assistance à maîtrise d’ouvrage et/ou de maîtrise d’œuvre par un ingénieur conseil qualifié et expérimenté. …et de l’exploitation et de la maintenance L’exploitation et la maintenance des infrastructures sont bien entendu égale- ment primordiales. Lorsqu’ils sont bien entretenus, les projets hydroélectriques peuvent fournir une énergie fiable et compétitive sur de très longues pé- riodes. Cependant, il existe en Afrique quelques exceptions inquiétantes où des projets sont tombés en panne quelques années seulement après leur mise en service en raison d’un entretien trop sommaire, résultant souvent d’un manque de moyens financiers. L’exploitation et la maintenance d’ou- vrages hydroélectriques est pourtant peu coûteuse. La Banque mondiale a récemment été sollicitée pour financer la réhabilitation de Ruzizi II, une centrale hydroélectrique de 44 MW à la fron- tière entre le Rwanda, le Burundi et la République démocratique du Congo. L’usine est exploitée par SINELAC, entre- prise publique détenue à parts égales par les trois pays. Après moins de 15 ans de fonctionnement, le projet nécessite une réhabilitation majeure. Non seulement SINELAC n’a pas les ca- pacités techniques, mais l’entreprise fait face à d’énormes problèmes financiers car les trois services publics nationaux qui bénéficient de l’énergie produite ont accumulé des arriérés de paiement. Alors que la plupart des cas sont moins extrêmes, sans une bonne exploitation et maintenance, les nouveaux actifs ne dureront pas leur durée de vie prévue. La majorité des projets hydroélec- triques qui seront mis en service dans les prochaines années seront encore des projets publics, financés avec le soutien de bailleurs de fonds multilaté- raux ou de financiers non traditionnels. La manière dont seront gérés ces actifs déterminera la durabilité des projets et des revenus associés. Il est important qu’une part des revenus de l’exploi- tation soit réservée pour les activités d’exploitation et de maintenance et que les équipes d’exploitation soient correc- tement formées et gréées. Conclusion Le programme de développement de l’hydroélectricité en Afrique subsa- harienne est très ambitieux et néces- site d’énormes investissements et des approches novatrices durables à long terme. Les besoins sont tels que toutes les sources de financement sont néces- saires : multilatérales, bilatérales, pri- vées. Il est important que chaque acteur apporte ce qu’il sait faire le mieux pour permettre de réduire les risques, réduire les coûts et accélérer le développement. Mais au-delà du développement de projets neufs, il est aussi nécessaire de s’assurer de la durabilité des instal- lations et de mettre en place des poli- tiques d’exploitation et de maintenance durables permettant de garantir le fonc- tionnement des installations sur le long terme. Cela touche à la sécurisation du financement des activités d’exploitation et de maintenance et à la formation des personnels. L'AUTEUR Frédéric Louis est coordinateur métier hydraulique à la direction internationale d’EDF. Entré dans le groupe EDF en 1984, il a occupé différents postes dans l’ingénierie et l’exploitation hydraulique. De 1993 à 2010, il travaille au Centre d’ingé- nierie hydraulique sur des projets internationaux puis est détaché en 2011 auprès de la Banque mondiale comme expert senior hydraulique pour la préparation et le suivi des projets financés par la Banque en Afrique Subsaharienne.